עוצמת תחרות נמוכה ורגולציה שאינה מעודדת חדשנות עיכבו עד כה את קצב אימוץ הטכנולוגיות החדשות במשק הישראלי. כעת על מדינת ישראל להיערך לתהליכי “הרס יצרני” בלתי נמנעים שילוו את מגמות האוטומציה העולמיות
מדינת ישראל ביססה את עצמה בעשורים האחרונים כמרכז חדשנות עולמי המצטיין בפיתוח טכנולוגיות ומוליד חברות פורצות דרך. חדשות לבקרים אנו קוראים על ההישגים יוצאי הדופן של עוד חברה ישראלית שפיתחה מוצר חדש ומהפכני. עם זאת, נראה שישנו פער גדול בין תעשיית ההייטק המתקדמת ובין חיי היום-יום בישראל. רוב תושבי ישראל אינם מרגישים שהם חיים במדינה “טכנולוגית” כשהם נוסעים לעבודה, מתנהלים מול הרשויות או קונים ברשתות השיווק. זו איננה תחושה בלבד – סקטורים משמעותיים בארץ כגון תחבורה, מסחר, בנייה, חינוך ושירותים ציבוריים נמצאים עדיין מאחור יחסית למדינות המערב. תושב לונדון, לדוגמה, לוקח כמובן מאליו נסיעה ב-Uber, תשלום בבית קפה באמצעות “נגיעה” של כרטיס האשראי או הטלפון הנייד, גלישה ברשת בפס רחב, התנהלות אונליין יעילה מול גופים ציבוריים ובניינים שנבנים בצורה מהירה ומתקדמת.
ואכן, גם נתונים השוואתיים מעידים שישראל מצטיינת ב”ייצור” חדשנות – כלומר בפיתוח טכנולוגיות, אך מפגרת אחרי המדינות המפותחות ב”צריכת” חדשנות – באימוץ טכנולוגיות. לדוגמה, במדד התחרותיות (Global Competitiveness Index) של הפורום הכלכלי העולמי, מדינת ישראל מובילה באופן עקבי במספר פרמטרים המשקפים את חוסנו של אקוסיסטם החדשנות הישראלי כגון עצימות ההשקעה במו”פ ואיכות המחקר המדעי. מנגד, בפרמטרים אחרים הכלולים במדד ומאפיינים כלכלות חדשניות, כגון תשתיות דיגיטליות ומיומנויות טכנולוגיות בקרב האזרחים, ישראל נופלת מהמדינות המפותחות (ראה תרשים מס’ 1).
מקור: הפורום הכלכלי העולמיWEF) 3, 2, 1)
תחום בולט בו קיים פער קיצוני בין הפיתוחים הטכנולוגיים לחדירת טכנולוגיות חדשניות לחיי היום יום הוא תחום התחבורה. למרות פיתוחים ישראלים מרשימים בתחום – החל מאפליקציות כמו Waze ו-Moovit ועד פיתוחים פורצי דרך כמו Mobileye – פתרונות התחבורה העומדים בפני האזרח הישראלי מוגבלים מאוד.
אנו סבורים כי הגברת חדירתן של טכנולוגיות מתקדמות למרקם החיים בישראל הכרחית לשגשוג הכלכלי ושיפור רמת החיים של אזרחי ישראל. כל עוד החדשנות הישראלית לא תפרוץ את גבולות תעשיית ההייטק היא תיוותר מנת חלקם של חלקים קטנים ומובחנים באוכלוסייה. בדוח החדשנות הקודם הצבענו על הצורך בהרחבת מעגל המועסקים בחברות מוטות חדשנות – כך שעוד עובדים במשק ייהנו משכר ופריון גבוהים ובעבודה מאתגרת. בפרק זה אנו מתייחסים לצורך בהרחבת היריעה אף מעבר לכך, כך שהחדשנות הישראלית תפעל כמנוע לשיפור חיי כלל האזרחים. לשם כך מדינת ישראל צריכה להפוך מ-startup nation ל-smart-up nation – משק טכנולוגי וחכם, שמצטיין הן בפיתוח טכנולוגיות חדשניות והן בהטמעה שלהן בכל תחומי החיים.
חשיבותו של שינוי זה אף מתחדדת נוכח התמורות הטכנולוגיות המהירות המתרחשות בכל תחומי הפעילות האנושית: החדשנות הטכנולוגית מולידה שווקים ומוצרים חדשים, אך בה בעת “הורסת” שווקים קיימים. המשק הישראלי אינו חסין מפני תהליכים אלו – כפי שכבר ניכר בקשיים שחווים מספר סקטורים במגזר העסקי. לפיכך, על הממשלה בישראל להניח את התשתיות הדרושות לרתימת הטכנולוגיות החדשות להעלאת רמת החיים של האזרח הישראלי ולשגשוג המגזר העסקי בישראל כאחד.
בפרק זה נדון במקורות הפער בין יכולת פיתוח הטכנולוגיות בישראל ובין יכולת האימוץ וההטמעה מיקומה היחסי של ישראל במדדי חדשנות נבחרים בקרב המדינות המפותחות, שלהן במשק המקומי, ונציג כיוונים אפשריים לגישור על הפער. בפרט, נציג את מדיניות רשות החדשנות להגברת “החיכוך” בין תעשיית ההייטק בישראל ובין יתר המגזר העסקי בישראל, ונדון 2017-2018 בחשיבותה של רגולציה תומכת הן לפיתוח טכנולוגיות חדשניות והן לאימוצן במשק. בחלק האחרון של הפרק נביא את החזון של מספר משרדים לגבי האופן בו חדשנות תשנה את התחומים עליהם הם מופקדים.
אומת ההייטק ומדינת הלואו-טק
מדוע ככלל המשק הישראלי איננו משק מוטה טכנולוגיה, על אף תעשיית ההייטק המשגשגת? בפרק זה נתמקד בשני גורמים אפשריים לכך: אופי התחרות במגזר העסקי והסביבה הרגולטורית בישראל.
התחרות החלשה בסקטורים רבים במגזר העסקי בישראל עומדת בלב השיח הציבורי על יוקר המחיה בשנים האחרונות, אך יש לה השפעה נוספת: היא מעכבת השקעה בחדשנות. תחרות ענפית חלשה, בפרט אל מול השחקנים המובילים בעולם, מקטינה את התמריץ לשיפור פריון העבודה על ידי השקעות בחדשנות ובטכנולוגיה, ומונעת מהצרכנים שירותים או מוצרים מתקדמים וזולים יותר.4
המשק הישראלי הוא, לכל צורך מעשי, “כלכלת אי” קטנה המרוחקת משרשראות האספקה הגלובליות. מאפיין זה מייצר חשיפה נמוכה יחסית של חברות מקומיות רבות לתחרות גלובלית מול חברות חדשניות, משום שהכדאיות בפתיחת פעילות בישראל – בין אם דרך יבוא ובין אם דרך נוכחות מקומית – נמוכה.
קוטנו ובידודו הגאוגרפי של המשק הישראלי משפיעים גם על עוצמת התחרות בענפים שמלכתחילה אינם חשופים כמעט לייבוא, כמו בנייה, תשתיות, בנקאות, תקשורת ומסחר במוצרים מסוימים. בענפים אלו, המאופיינים לרוב בשולי רווח נמוכים יחסים לעלויות המשלוח הבינלאומי, חיי מדף קצרים, מונופולים טבעיים או רגולציה מקומית ייחודית – הייצור והצריכה מתבצעים בסמיכות גיאוגרפית. בעגה הכלכלית ענפים אלו קרויים “ענפים לא-סחירים”. בשווקים גאוגרפיים גדולים, דוגמת ארה”ב והשוק האירופי המשותף, יש כדאיות כלכלית לפעילות של שחקנים רבים בענפים אלו. בישראל, לעומת זאת, כמשק קטן ומבודד, התמריץ הכלכלי לכניסת מתחרים חדשים לענפים אלו חלש, ועל כן התחרות בענפים אלה מוגבלת.
גורם נוסף שמשפיע על אימוץ החדשנות הוא הסביבה הרגולטורית. כפי שנתאר בהמשך בהרחבה, לרגולציה תפקיד מפתח בעידוד, או עיכוב, הטמעת חדשנות טכנולוגית במשק המקומי. רגולציה יכולה לחסום את כניסתם של מתחרים המתבססים על טכנולוגיה חדשנית לשוק מסוים, מחד, או להקשות על המתחרים הקיימים לספק שירותים ומוצרים באמצעות טכנולוגיות חדשניות. בתחום הפיננסים, לדוגמה, מגבלות רגולטוריות שמקורן ברצונם של הרגולטורים הפיננסיים להגן על יציבות המערכת הפיננסית ועל הצרכנים, מביאות לכך שאזרחי ישראל לא נהנים משירותים פיננסיים חדשניים כמו אזרחי מדינות אחרות. בנוסף, רגולציה יכולה להשפיע על רמת החדשנות הטכנולוגית בשירותים שמספקים גורמים ציבוריים שונים לאזרחים, כגון שירותים משפטיים, שירותי תחבורה, שירותים חיוניים כמים וחשמל, ועוד.
אך התבוננות במגמות הטכנולוגיות העכשוויות מלמדת שאנו בעיצומם של תהליכים שיזעזעו את השווקים הקיימים ולא יפסחו על הכלכלה הישראלית. ראשית, הדיגיטציה והאוטומציה המהירה של מוצרים ושירותים מקטינה את חשיבות המרחק והופכת את ישראל מכלכלת אי רחוקה לעוד אתר בכפר הגלובלי החשוף לתחרות עזה. כל מוצר או שירות שניתן להפוך לדיגיטלי, כגון ספרים, עיתונים ואף שירותים פיננסיים מסוימים, הופך לכזה שניתן למכור ולצרוך מכל מקום.
שנית, מוצרי צריכה מוחשיים עוברים ויעברו שינוי רדיקלי במודלים העסקיים של אספקתם – החל מייעול במערכות הלוגיסטיות, דרך אספקה על ידי רחפנים או כלי רכב אוטונומיים וכלה בייצור ביתי של מוצרים באמצעות מדפסת תלת מימד. רק בשנה האחרונה ראינו קמעונאים ותיקים בישראל נכנעים לתחרות מצדם של אתרי המסחר המקוון הגלובליים המציעים מוצרים זולים ועלויות משלוח נמוכות.
שלישית, כניסתן של טכנולוגיות חדשניות לתחומים עתירי רגולציה ו”מקומיים”, כתחבורה ופיננסים, משנה את כללי המשחק בהם. בפרט, חברות הזנק חדשניות וזריזות הופכות במהירות למתחרות פוטנציאליות לבנקים, לחברות כרטיסי אשראי ולספקי התחבורה הציבורית בכל העולם – ולאורך זמן לא ניתן יהיה, ולא רצוי, לעצור את כניסתן לפעילות מקומית בישראל.
ואחרונה – בעיות בתחום השירותים הציבוריים והחיוניים בישראל הופכות משמעותיות והלחץ לפתור אותן הולך וגובר. אזרחי ישראל – החשופים יותר מבעבר לסטנדרטים במדינות המפותחות – דורשים רכבות המגיעות בזמן, אספקת חבילות דואר באופן סדיר, הקלה בפקקים בכבישים ועוד שירותים חיוניים בסיסיים.
המגמות הללו יחשפו חברות בכל הענפים במגזר העסקי בישראל לתחרות גלובלית ויגבירו את הלחץ על הרגולטורים להתאים את הכללים לעידן החדש. לשיטתנו, תגובת נגד שעיקרה הגבהת “חומות ההגנה” המשקיות לא תהיה אפקטיבית לאורך זמן ולא תשרת את האינטרס של אזרחי ישראל. התגובה צריכה להיות הפוכה – יש לסייע לחברות ישראליות להתמודד עם התחרות הגלובלית על בסיס חדשנות, ולהתאים את הרגולציה לטכנולוגיות החדשות ולמגמות הרגולטוריות בעולם.
ממשלת ישראל פועלת בשנים האחרונות להדביק את פערי הדיגיטציה שצברה המדינה במשך עשורים – אך לא די בכך. מדינות מפותחות אחרות כבר נערכות להפיק את המיטב מטכנולוגיות העתיד, ובפרט מבינה מלאכותית. מדינות רבות הציגו בשנה האחרונה תכניות לאומיות השואפות לרתום ההתפתחויות בתחום הבינה המלאכותית לגידול בפריון וברווחה תוך התמודדות עם השלכותיהן בשוק העבודה. על כן, האתגר העומד בפני מדינת ישראל בדרכה להפוך למשק טכנולוגי וחכם הוא גדול: יש לסגור את הפער במהירות ולהבטיח את מקומה העתידי של המדינה בקרב הכלכלות המתקדמות בעולם. הדואליות שהתקיימה עד כה בין סקטור ההייטק החדשני ובין יתר המשק, אשר איחר לאמץ את הטכנולוגיות החדשות, איננה בת-קיימא.
כיצד מחוללים את השינוי?
צעד ראשון ומתבקש בכיוון זה הוא הגברת החיבור בין חברות הייטק בישראל ובין יתר הסקטורים במשק. כיום, חברות הייטק ישראליות פונות בעיקר לשווקים הגלובליים ויש להן מעט לקוחות מקומיים. התוצאה היא שהפוטנציאל האדיר שנושאים הפיתוחים החדשניים הישראלים לשיפור המוצרים והשירותים שמוצעים לאזרח הישראלי אינו ממוצה. עידוד שיתופי פעולה בין ארגונים ישראלים במגזר העסקי והציבורי ובין חברות הייטק ישראליות יניב תועלת לשני הצדדים: הארגון המקומי ייחשף לטכנולוגיה חדשנית ויטמיע אותה, וחברת ההייטק תוכל לנסות ולשפר את המוצר שלה “קרוב לבית”, ולשפר את נקודת הפתיחה שלה בשוק הגלובלי התחרותי.
רשות החדשנות נושאת את הדגל של משימה זו, וכבר החלה לפעול למימושה. המסלול החדש של הרשות לתמיכה בפיילוטים (אתרי הרצה) מעודד חברות הייטק ישראליות לערוך ניסויים או הדגמות של מוצריהן באתרים מסוגים שונים בישראל. המסלול פועל בשיתוף פעולה עם מגוון משרדי ממשלה המעוניינים לעודד הטמעת חדשנות בתחומם, והם משתתפים בתמיכה כספית ובמתן אישורים רגולטוריים להדגמת הטכנולוגיה החדשנית לפי הצורך. במקביל, הרשות תומכת בפיתוח טכנולוגיות המוכוונות לאתגרי המגזר הציבורי בישראל, בשיתוף פעולה עם מטה ישראל דיגיטלית במשרד לשוויון חברתי.
השפעתה הישירה של רגולציה ממשלתית על חדשנות נעשית משמעותית יותר ככל שקצב השינויים הטכנולוגיים הולך ועולה ולכן צעד מתבקש נוסף הוא בתחום הרגולטורי. גם אתגר זה – איזון בין הגנה על האזרחים והבטחת הוגנות בשווקים ובין קידום חדשנות – הופך מורכב יותר ויותר. טכנולוגיות חדשניות יוצרות פעילויות אנושיות ועסקיות חדשות ומשנות כליל את הדינמיקה בשווקים, ועל הרגולטורים ליצור, לשנות ולאכוף כללים, ולתקשר אותם לציבור במהירות.
קצב הפעולה של הרגולטורים כיום הוא מגבלה מרכזית באקלים הרגולטורי המסורתי, כאשר מחזור המדיניות אורך בין 5 ל-20 שנה, בעוד שחברת הזנק יכולה להתפתח לחברה גלובלית בתוך חודשים.5 מגבלות רגולטוריות מרכזיות נוספות כוללות “מחיצות” רגולטוריות שלא מתקשרות זו עם זו (בעוד שהטכנולוגיות חוצות סקטורים), ונטייה להישען על תשומות כגון מפרטים טכניים המתאימים לטכנולוגיה מסוימת בלבד, במקום לשאוף לביצועים ותוצאות.
מדינות מפותחות שונות מתנסות כיום ברגולציה תומכת-חדשנות ויוצרות פרדיגמות חדשות במטרה להתגבר על מגבלות אלו. בארה”ב, לדוגמא, הרשות הלאומית לבטיחות תנועה בכבישים (NHTSA) ביקשה ליצור רגולציה לניסוי כלי רכב אוטונומיים המתעדכנת תדיר בהתאם להתפתחויות הטכנולוגיות. לפיכך, הכללים שפרסמה ב-2016, שהתירו למעשה ניסויים בכלי רכב אוטונומיים בכבישי המדינה, התעדכנו כבר ב-2017 כתגובה למידע חדש שנאסף ולטכנולוגיות חדשות שפותחו,6 וצפויים להתעדכן שוב בהמשך. בישראל, משרד התחבורה החל לאחרונה לפעול להסדרה של ניסויים בכלי רכב אוטונומיים ובטכנולוגיות תחבורה חכמה נוספות.
פרדיגמה רווחת נוספת היא פיתוח מנגנוני ניסוי וטעייה לתעשייה, הקרויים “מגרש משחקים רגולטורי” (regulatory sandbox). מגרש משחקים רגולטורי הוא סביבה מבוקרת המאפשרת ליזמים וחברות לבחון מוצרים, שירותים או מודלים עסקיים מבלי לעמוד בכל הדרישות הרגולטוריות הקיימות. הוא מופעל לעיתים קרובות בשיתוף פעולה בין הממשלה, חברות פרטיות ומוסדות אקדמיים. מדינות רבות מפעילות כיום מגרשי משחקים כאלו, ובפרט בתחום הרגולציה הפיננסית. בישראל, משרד האוצר ומשרד המשפטים בוחנים פיתוח של סביבת ניסוי וטעייה כזו בתחום הפינטק
רגולציה יכולה לעודד חדשנות באופן ישיר גם על ידי קביעת סטנדרטים אשר מתמרצים את המגזר העסקי או האזרחים עצמם לאמץ טכנולוגיות חדשניות. פרקטיקה זו רווחת בתחומי האנרגיה והסביבה, כאשר מדינות רבות קובעות יעדי הפחתת פליטות מחד וחדירה של אנרגיות מתחדשות מנגד. בישראל, משרד האנרגיה פועל כעת בגישה זו להגברת חדירת אנרגיות מתחדשות ושימוש בכלי רכב מזהמים פחות כדוגמת כלי רכב חשמליים.
במקביל, השפעותיה העקיפות של רגולציה על חדשנות הן לא פחות משמעותיות. בישראל, קלות עשיית העסקים עולה חדשות לבקרים בישראל כאחד מחסמי הצמיחה הבולטים במדינה כיום. במדד ה-Ease of Doing Business של הבנק העולמי דורגה ישראל במקום ה-54 לשנת 2017, לאחר ירידה מצטברת של 21 מקומות בחמש השנים האחרונות. ועדה לשיפור הסביבה העסקית בישראל, בראשות החשב הכללי במשרד האוצר, זיהתה מספר בעיות בפעילות הממשלה המגדילות את הנטל הביורוקרטי על המגזר העסקי, ובהן חוסר אחידות והיעדר תיאום בפעילות משרדי הממשלה לשיפור הסביבה העסקית והיעדר מנגנונים ליצירת דיאלוג קבוע עם המגזר העסקי. הוועדה אף ציינה כי “הסתגלות מהירה לשינויים, חשיבה חדשנית ואימוץ הקידמה, הינם קריטיים על מנת לשמור על היתרון התחרותי של העסק בפרט והמגזר העסקי בישראל אל מול מדינות העולם בכלל״.7 ממשלת ישראל מכירה בחשיבות הנושא, והחלה לפעול להפחתת הנטל הביורוקרטי והרגולטורי – אולם נדרשת מדיניות נחושה כדי להדביק את הקצב בו פוסעות מדינות אחרות.8
רשות החדשנות החלה לפעול גם לקידום רגולציה המעודדת חדשנות. במסגרת שיתוף פעולה שנרקם בימים אלה עם הפורום הכלכלי העולמי (World Economic Forum) ישראל צפויה להצטרף לרשת המכונה C4IR שמטרתה גיבוש ושיתוף best practices בתחום הרגולציה של החדשנות. במסגרת הרשת, יפעל מרכז ישראלי ברשות החדשנות, שיעבוד עם הרגולטורים המקומיים לטובת בנייה ואימוץ כללים רגולטוריים לטכנולוגיות עתידיות.
הערות שוליים:
1 ציון תקן של ישראל בקרב קבוצה של 29 מדינות העונות להגדרת “כלכלות מתקדמות” לפי קרן המטבע וחברות ב-OECD. כל הפרמטרים מעודכנים ל-2017-2018, למעט רגולציה על טכנולוגיות מידע שמעודכן ל-2016
2 World Economic Forum. (2018). The Global Competitiveness Report
3 World Economic Forum. (2017). Networked Readiness Index
4 יש לסייג כי בסקטורים מסוימים תחרות עזה מאוד עלולה גם כן לפגוע בתמריצים לחדשנות, כיוון ששולי הרווח של החברות נמוכים מאוד
5 Turley, M., Eggers, W. and Kishani, P. (2018, June 19). The future of regulation – Principles for regulating emerging technologies
6 Crowell & Moring. (2017, September 17). DOT and NHTSA Release New “2.0” Guidance for Automated Vehicles. Lexology
7 החשב הכללי במשרד האוצר. (יוני 2018). דוח הוועדה לשיפור הסביבה העסקית בישראל
8 במשרד ראש הממשלה מופעלת תכנית החומש להפחתת הנטל הרגולטורי הכוללת תכנית לטיוב רגולציה והפחתה של 25% בעלות הבירוקרטיה במשרדי הממשלה. בנוסף, הוועדה לשיפור הסביבה העסקית בישראל המליצה להקים ועדת מנכ”לים עליונה בראשות החשב הכללי אשר תתכלל את העשייה בתחום שיפור הסביבה העסקית ותקדם מדיניות אחידה בתחום בראייה כלכלית ועסקית. המלצה מרכזית נוספת היא לקדם את הקמתו של פורטל ממשלתי ואזור אישי לעסקים במרחב הדיגיטלי