תמיכה ממשלתית במו”פ

מהי חדשנות?

העולם משתנה בקצב מהיר, תעשיות נעלמות ואחרות צצות במקומן. משק שבו חברות רבות קופאות על שמריהן ושלא מתפתחים בו ענפי ייצור חדשים או מוצרים וטכנולוגיות חדשים בענפי ייצור קיימים יתקשה להתחרות בשוק הגלובלי. לכן, משק שמעוניין לשמור על היתרון התחרותי שלו חייב לעודד חברות לעסוק באופן מתמיד ב”הרס יצירתי” (creative distruction), כלומר בחיפוש אחר מוצרים וטכנולוגיות חדשים שיהוו את העוגן התחרותי העתידי שלו. החיפוש המתמיד ומימושו בפועל באמצעות פעילות מחקר ופיתוח הם הביטוי לחדשנות. חדשנות היא היכולת לתת מענה טוב או מתאים יותר לצרכים קיימים או לזהות צרכים ושווקים חדשים עבורם ניתן לייצר מוצר או שירות חדש. באופן זה תוצרי החדשנות יוצרים ערך מוסף המעניק תועלת לצרכנים ואפיקים להתפתחות כלכלית של היצרנים.
ה-OECD  מגדיר חדשנות כך:

“An innovation is the implementation of a new or significantly improved product (good or service), or process, a new marketing method, or a new organisational method in business practices, workplace organisation or external relations”. (Oslo Manual)

מדוע דרושה מעורבות ממשלתית בקידום חדשנות?

חדשנות היא מפתח לצמיחה כלכלית בכלכלה המודרנית. אולם, חלק מהמאפיינים של פעילות מחקר ופיתוח (מו”פ) – כמו זליגה טכנולוגית ורמת סיכון גבוהה – גורמים לכך שהתועלת הכלכלית לחברה עסקית המשקיעה במחקר ופיתוח נמוכה מהתועלת המשקית. כתוצאה מכך, ההשקעה הפרטית במו”פ עלולה להיות נמוכה מההשקעה האופטימלית בראייה משקית. על מנת להתגבר על כשלי שוק אלה ולהקטין את הסיכון העומד בפני החברות, דרושה התערבות ממשלתית ש”תפצה” חברות ותעודד אותן להשקיע במו”פ במידה הרצויה. כשלי השוק העיקריים הם כאמור:

זליגת ידע וטכנולוגיה (Spillover)

ידע וטכנולוגיה נוטים “לזלוג” מחוץ לארגון שיצר אותם. הזליגה יכולה להתרחש בדרכים רבות ומגוונות כמו: מעבר של ידע הנובע מפעילות מו”פ משותפת לפירמות שונות, באופן שאינו מכוון או נשלט; אימוץ של טכנולוגיות חדשות, אשר מביא ללמידה והטמעה שלהן על ידי המאמצים; מעבר של עובדים בין פירמות וכדומה. זליגת הידע אינה מאפשרת לבעלי החברה המפתחים את הידע לקבל את מלוא התמורה עבור המאמצים הרבים שהשקיעו במו”פ, שכן חלק מהפירות נקטפים על ידי אנשים מחוץ לחברה, אליהם הגיע הידע שפותח בתוכה.

סיכון ואי ודאות

פרויקטי מו”פ כרוכים מעצם טיבם בסיכון גבוה ובקושי להעריך את מידת הסיכון. על כן כרוכה בו גם אי וודאות גדולה. אי הוודאות מצויה בעת ובעונה אחת בשני מישורים: במישור הטכנולוגי אין וודאות לגבי היכולת המדעית והטכנולוגית לייצר וליישם את אותם רעיונות ותיאוריות התחלתיים; במישור העסקי אין וודאות לגבי הביקוש העתידי של אותם פיתוחים טכנולוגיים, בייחוד אלה שמפתחים מוצר לנישה חדשה לגמרי. הסטטיסטיקה מראה כי יותר שיעור הכשלונות עולה על שיעור ההצלחות, וכי כדי להגיע להצלחות יש לעבור שורה ארוכה של ניסיונות וכשלונות. וכך, אף שדרך חתחתים זו היא חיונית בראיית המשק על מנת להגיע ליתרון תחרותי, ברמת החברה הבודדת שיקולי רווח והפסד קצרי טווח עלולים להביא להימנעות מסיכון שתיטיב עם החברה בטווח הארוך.
אי הוודאות המקשה על הערכת הסיכון חריפה עוד יותר עבור גופי ההשקעה השונים.  ככלל, מפתחי הטכנולוגיה יהיו בעלי מידע רב יותר על הפוטנציאל הטכנולוגי וסיכויי ההצלחה של המיזם יחסית למשקיע. פערי מידע כאלה, שניתנים לגישור רק באופן חלקי, מקשים על ההשקעה בחברות טכנולוגיה.
לפיכך, היעדר מעורבות ממשלתית תביא למצב בו ההשקעה הפרטית במו”פ תהיה נמוכה משמעותית מהרמה הרצויה מבחינה חברתית, כפי שהראה לראשונה חתן פרס נובל בכלכלה, Kenneth Arrow, וכפי שהוכח אמפירית בעשרות מחקרים.

לאור זאת, נהוגה תמיכה ציבורית במו”פ עסקי בתצורות שונות בכל המדינות המפותחות. מטרת ההתערבות הממשלתית בתחום זה היא להבטיח “היקף ייצור” אופטימלי מבחינה משקית של ידע טכנולוגי. מטרת פעילות הממשלה היא להגדיל את הוצאות המו”פ בפירמות לרמה הגבוהה מזו שהייתה מתקבלת על פי שיקולי רווח והפסד פרטיים בלבד. זאת על ידי הסרת החסמים להשקעה או על ידי תמיכה ישירה בביצוע פעילות מו”פ, כך שבסופו של יום פירמות תראינה לנגד עיניהן תשואה גבוהה יותר ותבחרנה את השקעתן בהתאם.
כלי התמיכה הממשלתיים כוללים לרוב, שילוב של אמצעי תמיכה ישירים ועקיפים. הישירים כוללים השקעות ישירות של הממשלה בדמות מענקים או הלוואות למו”פ המיועד לשוק העסקי או פעילות מו”פ פנים ממשלתית כגון, מו”פ צבאי או רכש של טכנולוגיות. כלי התמיכה העקיפים כוללים לרוב תמריצי מס שונים לחברות העוסקות בחדשנות ומו”פ.